李迎生 ｜ 建设全国统一大市场中的社会政策：何以可能与何以可为

摘 要

当前，我国的社会政策尚未实现全覆盖，还存在着制度“碎片化”、区域发展不平衡、制度之间转移衔接不通畅等问题，对建设全国统一大市场，尤其是统一的劳动力市场形成约束。有利于推进全国统一大市场建设的社会政策改革创新要做好顶层设计；加快户籍、身份等制度的改革，消除对人口流动设置的各种有形无形障碍；要注重实现区域、城乡等社会政策的统筹整合，以及各个具体制度的转移接续；要健全常住地提供基本公共服务制度，加快推进农业转移人口市民化；要补齐关于跨国（境）人员流动规范缺乏的短板，解决双向流动的制度准备不足问题。

作者简介

李迎生，中国人民大学社会学理论与方法研究中心研究员、社会工作与社会政策系教授

本文载于《社会科学》2022年第11期

目

次

一、社会政策在建设全国统一大市场中的角色

二、现行社会政策对建设全国统一大市场的约束

三、针对全国统一大市场建设的社会政策改革思路

2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）正式发布，明确要求“加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。与商品和服务市场相比，我国要素市场的改革相对滞后，这已经成为影响要素资源高效配置、公平竞争的堵点。 《意见》将土地和劳动力要素放在首位，要求“健全城乡统一的土地和劳动力市场”，并针对劳动力要素市场改革提出“健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动”的明确要求。本文拟从建设全国统一大市场尤其是劳动力要素市场的现实需要出发，揭示社会政策的角色、功能和约束因素，回答社会政策在全国统一大市场建设中何以可能与何以可为的问题。

一、社会政策在建设

全国统一大市场中的角色

加快建设全国统一大市场，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求，对加快构建新发展格局、推动经济高质量发展具有重要意义。一般认为，建设全国统一大市场的思想和实践最早是在20世纪90年代初提出来的，其实，早在改革开放伊始“市场”概念就被引入，制度诉求也得到了加强。1992年，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的总体目标是建立社会主义市场经济体制，并首次提出“要大力发展全国的统一市场”。2013年，党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”直至2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，从全局和战略高度明确了新时代加快推进全国统一大市场建设的总体要求、主要目标和重点任务。

从现实层面看，加快建设全国统一大市场是基于构建“双循环”新发展格局的迫切需要。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》要求：“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”这是党中央在国内外环境发生显著变化、百年变局和世纪疫情交织叠加的大背景下，推动我国开放型经济向更高层次发展、启航中国特色社会主义现代化新征程的重大战略部署。市场经济的普遍特征包含了商品的自由流通和生产要素的自由流通，生产要素在一个国家内部乃至更大范围（跨国）的自由流动，能够提高生产要素的配置效率。畅通国内、国际大循环的一个主要堵点，实际是在生产要素市场上。劳动力是生产要素中最活跃、最能动、最重要的部分，劳动力在城乡、地区乃至国际间的自由流动、畅通循环对推动经济社会发展而言最为关键。

劳动力流动能够推动城乡和区域经济发展、扩大消费及缩小收入差距，带动整个国家的经济发展、社会进步，推动共同富裕，对我国全面推进现代化建设具有重要的意义：其一，发达地区各方面综合发展条件比较好，可以通过资本积累和技术进步来促进发展，这些地区往往也是劳动力净流入地区，人口流动会给这些地区带来红利。其二，发展中地区，特别是人口净流出地的县城、小城镇和农村地区，将带来产业结构和就业结构的调整，一些地区越来越集中在特色农业、生态旅游和自然资源产业，逐步显现规模化和现代化的趋势，经济同样能够得到发展，当地民众的收入水平同样能够逐渐提高。其三，要素流动特别是劳动力流动，使得剩余劳动力通过流动到发展条件更好的地区就业或创业来增加收入，享受发展的机遇。同时，政府可以通过转移支付帮助人口流出地区改进基础设施和公共服务，使其共享发展成果。其四，要素流动特别是劳动力流动，可能对地方政府的行为形成约束力，促使其提升治理水平。如果一个地方的发展质量、公共服务、生态宜居、营商环境等各方面不能令人满意，要素流动就可能中断，劳动力就可能“用脚投票”，选择离开。其五，中国进入老龄化和少子化时代，劳动力供给总量从趋势上是下降的，有效利用劳动力资源特别重要。促进劳动力跨城乡、跨地区流动是有效对冲老龄化和少子化负面影响的一种手段。

此外，“双循环”战略突出国内大循环为主体的同时，强调国内国际双循环相互促进。当今世界正在经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情更是加剧了大变局的演变，中国所处的国际环境日趋复杂。但纵观全局，经济全球化虽然遭遇逆流但仍然不可逆转，求合作、谋发展仍是世界各国的共同愿望，国际环境总体上有利于我国的趋势没有变。建设全国统一大市场，促进国内大循环，强大的国内需求将对国际人力资本、技术资本、知识资本产生强大的吸引力。当今世界上的一些发达国家，比如美国、澳大利亚、日本、韩国等，并没有生产要素跨地区流动的障碍，商品在其国内自由流通。其中，美国、澳大利亚在吸引国际要素流动特别是劳动力流动方面更有独到之处。欧盟在促进要素国际流动方面也有独特经验。二战以后，欧洲从推进贸易一体化走向推进欧盟内部的劳动力自由流动和跨境投资自由，20世纪末一些欧洲国家成立欧元区，实行统一货币。这些国家或区域推进统一大市场建设特别是统一劳动力市场的实践给我们提供了有益的参考借鉴。

社会政策在推动统一大市场、特别是统一的劳动力大市场建设上可以发挥独具特色、难以替代的作用。党的十四届三中全会做出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障制度作为建立社会主义市场经济体制的五大支柱之一：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。”这里着重强调了社会保障对市场经济的作用。实际上，社会政策的内涵远比社会保障丰富，社会政策的外延也不仅仅局限于国内。从建设全国统一大市场、深入推进“双循环”的视角，社会政策可以发挥多重复合角色。

其一，社会政策能打通地域、城乡等各种障碍，推进以人为核心的新型城镇化与城乡融合发展；社会政策的局地整合、区域整合、全国整合乃至统一，能推动要素特别是劳动力流动的畅通无阻。其二，社会政策借助全国统一大市场建设获得的经济发展层次的提升，进而取得的经济高质量发展的效益，通过政府转移支付带动落后地区、脱贫脆弱区域、人口（劳动力）净流出地区提升收入水平，改善落后面貌，缓解相对贫困，推动共同富裕，从而有利于全国统一大市场的建设，尤其是这些地区市场环境的改善和消费市场的升级。其三，“推动高质量发展”作为新时代主题，需要汇聚国内外方方面面数量庞大的高端、紧缺人才。习近平总书记在中央人才工作会议上的讲话强调：“必须实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，用好全球创新资源，精准引进急需紧缺人才，形成具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系。”我国的社会政策可以通过借鉴国际上特别是发达国家、区域的经验进行顶层设计和具体规划，给予国际人力资本（人才资源）国民待遇、特殊待遇（因人而异），从而实现“聚天下英才而用之”，切实推动高质量发展。其四，随着改革开放的深入推进、数字经济的加速发展、产业结构的转型升级，国内就业高端化加快推进，我国对普通劳动力需求减少，劳务输出必不可免，实施“一带一路”、构建人类命运共同体等实践也需要持续大量的劳务输出，与国际社会政策接轨、衔接的改革能促进国家履行相应国际义务，当然，这也是“双循环”的应有之义。其五，社会政策可以推动劳动力健康、教育、职业能力、消费能力等的提升，不仅提升了劳动力福利、打造高品质生活，而且健康、教育、职业培训、消费市场等也是统一大市场的组成部分，这就直接推动了统一大市场的建设。

二、现行社会政策对

建设全国统一大市场的约束

如上所述，建设全国统一大市场面临着地理、制度与文化等各个方面的障碍、约束。商品市场、要素市场都存在制度约束，其中要素市场面对的制度性障碍则更为严重。例如，在特大、超大城市中户籍制度依然发挥着作用，社会保障全国一体化和公共服务均等化都还没有实现，这些都会阻碍劳动力的自由流动。作为社会主义市场经济制度体系的一个重要组成部分，现行社会政策对建设全国统一大市场的约束是多方面的，既涉及对劳动力统一市场建设的约束，也涉及其他方面。例如，地方的公共服务、社会福利发展状况是营商环境的重要组成部分，均等化、高质量的公共服务与社会福利能够优化一个地方的营商环境，进而促进全国统一大市场的建设。

起源于20世纪50年代的城乡二元户籍制度由于至今没有得到彻底的改革，对劳动力的流动依然产生着阻碍作用。劳动力在城乡之间、城市内部流动还谈不上畅通无阻。据国家统计局数据，2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，户籍人口城镇化率虽同步提高到46.7%，但与前者仍相差约18个百分点。2022年3月17日，国家发改委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，要求持续深化户籍制度改革，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。这是我国户籍制度改革的重大进展。但城区常住人口300万以上城市落户限制政策还将长期存在，尤其是特大和超大城市的积分落户制度各异，户籍准入年限同城化累计互认也尚未实现。即便在2022年底300万以下人口城市取消落户限制政策了，但长期实施的城乡二元户籍制度导致的对劳动力流动特别是农民进城的各种有形无形影响，在相当长时期内都将难以消除。这些都成为城乡劳动力流动的现实障碍。

现行社会政策发展存在的各种不平衡、不公平、不充分对劳动力流动乃至全国统一大市场的形成构成约束。习近平总书记2021年2月26日在第十九届中共中央政治局第二十八次集体学习时的讲话中就提到，虽然我国已建成世界最大的社会保障体系，但仍存在不足，主要是：“制度整合没有完全到位，制度之间转移衔接不够通畅；部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在‘漏保’‘脱保’‘断保’的情况；政府主导并负责管理的基本保障‘一枝独大’，而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不够；社会保障统筹层次有待提高，平衡地区收支矛盾压力较大；城乡、区域、群体之间待遇差异不尽合理。”社会保障体系存在的上述不足无疑是制约劳动力流动最重要、最直接的社会政策约束，此外，就业、教育、健康、住房、社会服务、基层治理等公共服务、社会治理领域实际存在的各种分割，也对要素流动尤其是劳动力流动等构成实质性的约束。

第一，现行社会政策明显“碎片化”，城乡社会政策发展不平衡的问题仍然十分突出，政策整合统一还有很长的路要走。我国社会保险的多个项目都呈现明显的“碎片化”状态：养老保险包括城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险等；医疗保险包括机关事业单位公费医疗、企业职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险等；社会救助包括城镇居民社会救助、农村居民社会救助等；社会服务，例如养老服务、托幼服务制度在城乡之间也存在着显著差异；就业制度主要针对城镇居民，部分涉及进城农民工（如就业培训），对农村居民则一般“顺其自然”，就业培训付之阙如。制度发展的不平衡形式之下是实质待遇的不充分、不公平，例如，农村进城劳动力自身享受的福利待遇与城镇职工差距较大，存在明显的不公平，还要承担对留守父母养老、照护的压力。留守的父母即便参加了城乡居民养老保险，但月养老金一般一两百元，很难实现自我养老。2020年，全国参加城乡居民养老保险人数为54243.8万人，实际领取待遇人数为16068.2万人，当年基金支出3355.1亿元，按实际领取待遇人数平均为2088元每人每年，月均174元。全国参加城镇职工基本养老保险人数为45621.1万人，当年领取养老金离退休人数为12762.3万人，基金支出51301.4亿元，当年离退休人员领取养老金40198元每人每年。城镇职工养老保险待遇是城乡居民养老保险待遇的近20倍。

第二，社会政策区域不平衡状况仍然突出，尤其是东中西部社会政策发展不平衡，以及统筹层次较低而导致的不同地域待遇的不平衡。东部发达地区社会政策发展相对而言比较充分，待遇相应较高，中西部地区尤其是西部地区，社会政策发展尚处在较低层次，甚至有的地方还处于托底层次。以城镇职工养老保险待遇为例，东部地区上海市2020年城镇职工（离退休人员）人均养老金57156元每人每年，中部地区湖北省城镇职工（离退休人员）人均养老金37961元每人每年，西部地区重庆市城镇职工（离退休人员）人均养老金30697元每人每年，差距十分明显。2021年8月，中央农村工作领导小组办公室和国家乡村振兴局确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县，这些县全部分布在西部10个省（自治区、直辖市），其巩固拓展脱贫攻坚成果的任务相当艰巨。值得指出的是，当前的社会政策中能够实现全国统一的制度尚很少见（仅义务教育、公共卫生等有限项目），养老保险已经实现省级统筹，正在推进全国统筹，医疗保险尚处在地市级统筹阶段，失业保险统筹层次更低，还是市县层次。人口跨地区流动对于提高资源配置效率和实现共同富裕具有重要意义。因此，要把发展的目标设定在整个社会的全局发展之下，提高社会政策的统筹层次，解决统筹层次较低导致的人口流动不通畅的问题。社会政策发展区域不平衡的长期存在除了旧有体制遗留下来的影响外，在很大程度上也和地方政府最大化本地的经济规模、效益和税收有关。

其三，同一城市内部社会政策发展的不平衡也长期存在。不同职业（身份、行业、所有制等）之间社会政策发展不平衡，干部与企业职工、不同行业、不同所有制之间社会政策都存在着不平衡，党政机关、事业单位社会福利水平相对较高且较稳定，企业职工社会福利水平相对较低且不稳定，新冠肺炎疫情等重大突发公共事件也使得企业职工的福利水平受到明显影响；高新技术、能源电力、金融债券、生物制药等高新特垄（断）行业和企业的职工工资福利水平高，其他行业和企业职工工资福利水平相对较低；国有企业职工工资福利水平高且稳定，民营企业职工工资福利水平较低且不稳定，如此等等。这种福利待遇差异也会成为人员顺畅流动的有形或无形障碍。近些年来，越来越多的农民进入城市，但所谓 “新城乡二元结构”也开始出现，进城农民工与城镇职工社会政策的不平衡、本地户籍农民工与外地户籍农民工社会政策的不平衡都还客观存在。在一些经济发达地区，比如笔者曾经调研过的江苏省太仓市，早几年就制定了政策，推动本地农民工和农民社会保险（养老、医疗等）与城镇职工衔接，但这些接轨办法对外地农民工尚不适用。太仓只是个县级市，经济比较发达，尚且存在这种状况，更多的地方相关政策只能说是“尚在探索中”了，由此导致本地农民工难以真正融入城市，外地农民工只好长期往返于城乡。

其四，由于新技术革命的加速推进及现行政策存在的不足，社会政策尚未实现全覆盖。快速兴起的新产业催生了大量新职业，集聚了大量灵活就业人员。随着经济体制改革的进一步深化、新型城镇化的推进和移动互联网的深入发展，依托互联网平台就业的网约配送员、网约车司机、互联网营销师（员）等灵活就业劳动者数量大幅增加。相较于传统的就业模式，灵活就业具有相对宽松的准入和退出机制，求职者获取工作机会的门槛更低，企业在选人用人方面也比较灵活。2020年，我国企业采用灵活用工比例为55.7%，比2019年增加约11个百分点。根据国家统计局最新发布的数据，截至2021年年底，中国灵活就业人员已达2亿人。其中，互联网平台带动提供共享服务的劳动者人数达9000万人。然而，在这种新的就业形态中的灵活就业人员，却很大一部分面临着无劳动合同、无社会保险、无劳动保护等“三无”困境。这便是前述习近平总书记文章中提到的部分农民工、网络从业人员、新业态就业人员等人群“漏保”“脱保”“断保”的情况。即便有大量的就业需求，这些人也难以稳定就业，其职业流动也因此受到极大限制。

其五，由于制度整合远未到位，制度之间转移衔接还不通畅。当前，我国区域之间、城乡之间、职业之间、行业之间、人群之间社会政策衔接，以及社会政策不同统筹层次的衔接都存在障碍、阻塞的问题。虽然主要社会政策制度（项目），如养老保险、医疗保险、失业保险等，陆续制定了转移接续办法，但还有各种有形无形的约束、障碍需要破解。在当前的政策下，劳动力从经济发展水平高的地区向经济发展水平低的地区，从高社会福利的行业和职业向低社会福利的行业和职业，从城市向农村流动时，社会保险统筹基金还难以转移，或转移不足，能完整转移的仅是个人账户，因此，这种流动很难发生。反过来，劳动者从经济发展水平低的地区向经济发展水平高的地区，从低社会福利的行业和职业向高社会福利的行业和职业，从农村向城市等，个人账户可流动，但与发达地区、城市、行业（职业）相比已经低了一大块，而且涉及统筹基金的再分配，前者一般不愿意接受这种流动，除非国家政策专门规定（如新型城镇化的强力推进），或者流动人员是前者所需的紧缺人力资源。已经出台了转移接续办法的社会政策尚且如此，更多的社会政策如就业、医疗、教育、住房、社会服务等领域，尚未出台硬性的转移接续办法，对劳动力流动的约束性更大。这些都制约了劳动力的顺畅流动和统一的劳动力市场的形成。

其六，现行社会政策中有关跨国（境）人员（人才）流动的规范总体而言更是稀少，付之阙如，这也对“双循环”战略所要求的人员双向流动构成约束。当今世界，全球化仍是大势所趋、不可逆转，提出“双循环”战略也正是基于这一考虑。全球化、双循环，商品、要素等的流动都是必然现象，劳动力（人才）的跨国（境）双向流动不可避免。我国已进入“少子老（高）龄化”时代。数据显示，我国年出生人口2015年开始出现下降，从2014年的1687万降低为1655万，2016年和2017年因“全面二孩”政策每年出生人口均高于1700万。但2018年又开始进入下降通道，2018年和2019年出生人口分别为1523万和1465万，2020年出生人口仅为1200万，降幅明显。“七普”数据显示，2020年我国15—59岁人口为89438万，占63.35%，比“六普”下降6.79%。2011—2020年，中国劳动年龄人口减少了2710万，平均每年约减少270万。根据“七普”数据，我国60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%（其中65岁及以上人口为19064万人，占13.50%），与2010年相比，占比上升5.44%，与2000年即“五普”相比，上升8.37%，上升速度加快。这一趋势使得通过国际人力资源流动弥补国内劳动力短缺成为可能选项。此外，我国的“一带一路”倡议已经有了多年的实践，其建设思路是通过“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，实现各国互联互通，为有效联通国内国际两个市场、充分利用国内国际两种资源提供了基本遵循。以上情况都清晰地表明，随着改革开放的深入推进，劳动力（人才）的跨国（境）流动必不可免。实现这种双向流动同样需要相应社会政策的配合。不可否认，改革开放以来，中国的开放步伐按照既定的节奏、朝着确定的方向，大门越开越大，市场准入不断放宽，但由于社会政策原因导致的高端人才回流受阻问题仍然存在，与许多国家的劳动力的流动还存在着双边社会政策的对接问题。

三、针对全国统一大市场建设的

社会政策改革思路

鉴于建设全国统一大市场的重要意义及社会政策在其中扮演的独特角色，笔者在此提出以下几点改革思路供参考。

第一，推进全国统一大市场建设的社会政策改革创新要做好顶层设计，做到全国一盘棋。《意见》明确要求：“强化市场基础制度规则统一”，“健全城乡统一的土地和劳动力市场”，“健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”。习近平总书记论及促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展时也强调：“社会保障体系建设要坚持国家顶层设计，做到全国一盘棋”，“可以允许一定时期内存在区域间社会保障水平上的差异，但不能动摇统一制度的目标，不能自行其是、搞变通”。可见，基于建设全国统一大市场的需要，促进劳动力(人才)跨地区顺畅流动，社会政策不仅应当做好顶层设计，而且应当健全统一制度。脱贫攻坚之所以取得预期成果，与做好顶层设计、全国一盘棋密不可分。“我们坚持党中央对脱贫攻坚的集中统一领导，把脱贫攻坚纳入‘五位一体’总体布局、‘四个全面’战略布局，统筹谋划，强力推进。我们强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。”脱贫攻坚的上述经验为我们做好推进全国统一大市场建设的社会政策改革的顶层设计提供了参考借鉴。必须指出，做好顶层设计，中央与地方的关系需要协调处理好，对我们中国这样的大国尤其如此。实际上，欧盟统一市场之所以能够形成，就在于各成员国放弃了制定本国市场规则的部分权力，将其移交给欧盟机构，强化顶层决策的权威性并以法律形式加以保障。美国和欧盟所属法系不同，但都将统一市场建设的立法、执法和司法权力划归最高决策层，从而能有效降低州政府或成员国对形成统一市场的干扰。欧盟还专设了评估部门，设计统一的评估指标体系，对成员国统一市场的建设和运行情况进行动态评估，从而保障了统一市场的有效运转。我国要破解建设全国统一大市场的社会政策约束，需要强化中央顶层决策的权威性，并以法律形式加以保障，以统一的评估标准加以监测，保证顶层设计循序渐进加以落实。

第二，加快户籍、身份等制度的改革，消除户籍、身份等制度对人口流动设置的各种有形无形障碍。就我国国情而言，这一点应是破解建设全国统一大市场的社会政策约束的治本之策。上文已经提及，国家发改委要求2022年底城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，同时要求实行积分落户的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。“城区常住人口300万以下城市”不仅包括大量的大中城市，更涉及数以千计的小城市（镇），全面取消落户限制将吸引庞大的农业转移人口进入城市，成为城镇常住人口，这对推进以人为核心的新型城镇化、建设全国统一大市场显然是利好。但取消落户限制并不意味着户籍制度、身份制度等限制城乡人口流动的障碍的彻底消失，实际上上述制度对劳动力流动的各种不利影响还将长期存在。以江苏省为例，不仅苏锡常等大中城市有积分落户制度，这些城市所辖市（县、区）例如太仓市也有积分落户制度，而且这种积分落户制度对急需人才和农民工、本地农民工和外地农民工等做出明确的区分，设置了不同的门槛，外地农民工要想落户、获得与城镇居民同等的公共服务并非短时期内可以解决的。进而言之，深化户籍制度改革，加快特大和超大城市的积分落户体制创新，实现劳动力自由流动，也是建设统一大市场的应有之义。这方面工作应当同步进行，虽然可以前者（城区常住人口300万以下城市）为重点。当下可以推动在长三角、珠三角、京津冀等城市群率先实现城区常住人口300万以下城市户籍准入年限同城化累计互认，取得经验再向全国推广。必须指出，户籍、身份制度改革的深层逻辑是利益的调整和转换。农民工难以真正融入城市是因为城镇难以或不愿承担农民工融入的成本（主要是公共服务成本），国家当然也拿不出这样一笔庞大的转移支付。如果农民工承包地、宅基地及在农村集体相关权益能够通过制度创新转换为其融入城镇的主要机会成本，在此基础上国家、城镇再适当分摊一些，推进农业转移人口市民化应当可以更快、更畅一些。

第三，推进全国统筹整合趋向统一的社会政策建设。这里的“统筹整合”涉及双重含义，一是区域、城乡、职业、身份、行业、人群等的统筹整合；二是社会政策各个具体制度（如社会保险各项目）的转移接续和统筹整合。应该说，基本的、主要的社会政策都有全国统筹的必要，这是基于社会政策公平性的要求，也是基于健全完善社会主义市场经济、建立统一的劳动力市场的需要。基本养老保险涉及全民，所涉险种又跨越整个老年阶段，在老龄化程度持续加深的背景下，推进基本养老保险全国统筹更具迫切性。总体上，当前我国基本养老金面临较大缺口，养老服务供给不足；各地区间的养老压力差距明显、地区不平衡等问题使得不同地方养老待遇苦乐不均：发达地区年轻人涌入，养老资金结余；欠发达地区年轻人离开，养老资金亏空就大。原有的统筹模式下，地区之间基本养老保险的缴费基数、缴费率、参保覆盖率以及参保人待遇不同，放大了这一差距，久而久之形成恶性循环。 《中华人民共和国社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹。”十九届五中全会要求“实现基本养老保险全国统筹”。为确保养老待遇更加公平、可持续，我国正加快推进养老保险全国统筹，加大企业职工基本养老保险基金中央调剂力度。2018年7月，国家开始实行养老保险基金中央调剂制度，仅2020年东部发达地区就拿出了1768亿元，拨付给中西部和老工业基地省份，有力缓解了社保基金收支的区域结构性矛盾，确保了养老金按时足额发放。截至2020年底，城镇职工基本养老保险基本实现省级统筹，目前正进一步巩固省级统筹、稳步推进全国统筹。早在1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》就提出了省级统筹的要求，但实现这项要求用了23年。2021年12月召开的中央经济工作会议再次明确指出，要“推进基本养老保险全国统筹”，使该项工作成为当下的重点。这项工作难度很大，延续时间也不会太短，而且目前推进的是企业职工养老保险的全国统筹，机关事业单位、城乡居民养老保险等的全国统筹还未提上日程。养老保险的全国统筹是率先起步的，其尚且如此，医疗保险、失业保险等实现全国统筹还有很长的路要走。

第四，健全常住地提供基本公共服务制度，加快推进农业转移人口市民化。这是适应推进以人为核心的新型城镇化、乡村振兴与城乡协调融合的现实需要，当然也是适应建设全国（城乡）统一大市场的迫切要求。2021年12月召开的中央经济工作会议明确强调，要“健全常住地提供基本公共服务制度”。“推进以人为核心的新型城镇化”是党的十九届五中全会基于我国现实国情和城镇化面临的新任务对我国城镇化战略做出的新调整、新部署。“十三五”期间，国务院要求的1亿多农业转移人口落户城镇的任务提前完成，1亿多农业转移人口自愿有序地实现了市民化，户籍人口城镇化率由2013年的35.93％提高到2020年的45.4%。但也必须看到，我国户籍人口城镇化率仍比较低。2020年我国城镇常住人口为90199万人，占总人口比重为63.89%，但户籍人口城镇化率远未实现同步增长，与常住人口城镇化率相差近20个百分点。2021年全国农民工总量进一步扩大，达到29251万人，比上年增长2.4%，其中，外出农民工17172万人，增长1.3%。数以亿计的农民工虽然进入城镇长期工作居住，但尚未实现户籍城镇化。流入地（城镇地区）基本公共服务难以覆盖或覆盖不足是导致数以亿计的进城农民长期在城乡间迁移流动的关键因素。当前，农民工大多数未被纳入城镇企业职工社会保险和就业保护体系，农民工随迁家庭成员也大多未被纳入城镇社会保护体系。其中农民工随迁子女大量进入城市，就学需求旺盛，但教育供给不足仍然是一个突出的社会问题。即便“十三五”开始实施“两为主、两纳入”政策，相关问题依然在很大程度上存在。国家发改委宏观经济研究院2020年上半年组织的一次全国范围内46个地级及以上城市的问卷调查显示：在城镇农民工随迁子女的就读方式中，城镇公办学校就读占72.85%，城镇民办学校就读占20.23%，打工子弟学校就读占6.92%，有13.67%的随迁子女就读方式为非政府补贴学位，这表明仍有大量处于义务教育阶段的随迁儿童就学没有被纳入政府财政支出范围。根据此次调查的数据，农民工对子女教育期望与自身就业地一致的占79.1%，愿意在老家寄宿制学校解决子女就学问题的仅占4.2%。但仍有43.49%有随迁就读意愿的农民工无法实现子女随迁就读。因此，应当抓住国家要求健全常住地（即接纳农民工的城镇）提供基本公共服务制度这个关键，全国一盘棋，加快城镇相关社会政策的改革创新，重点涉及加快进城农民工及其随迁家属基本公共服务制度（政策）的创新发展，其目标导向是实现有稳定工作的进城农民工与城镇职工基本公共服务的均等化、无稳定工作的进城农民工及其随迁家属与城镇居民基本公共服务的均等化。

当下，健全常住地提供基本公共服务制度还应突出重点，着重解决“部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在‘漏保’‘脱保’‘断保’的情况”。新冠肺炎疫情重灾区这个问题的严重性已经充分凸显。2021年7月，人社部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，对维护好新就业形态劳动者的劳动报酬、合理休息、社会保险、劳动安全等权益作出明确要求。2021年12月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》也明确提出，要健全灵活就业人员参加社会保险制度和劳动者权益保障制度，推进灵活就业人员参加住房公积金制度试点。可见，中央对这部分从业人员的社会保护已经加以关注，并着手顶层设计，应当借此东风推动相关问题尽快解决。

第五，补齐现行社会政策中关于跨国（境）人员流动缺乏规范的短板，解决双向流动的制度准备不足问题。 2018年中央经济工作会议提出“制度型开放”新表述：“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”2021年中央经济工作会议也明确指出，要“扩大高水平对外开放，推动制度型开放，落实好外资企业国民待遇”。习近平总书记也高度重视制度型开放，强调“深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势”。 “制度型开放”是“流动型开放”的升级版。进入新发展阶段，“流动型开放”的局限性凸显出来了：以“外资、外贸、外经”为主要内容的开放模式受到国际贸易保护主义的严重干扰；一般性生产要素流动充分，但对高端和创新性生产要素的吸引和集聚力不够；国际经贸规则面临大调整、大重塑，并朝着高标准化方向发展。制度型开放的重要内涵之一就是在学习规则和参与规则制定的过程中，更多用市场化和法治化手段推进开放。制度型开放有利于中国更好地对标、接轨国际规则，这既是中国进一步以开放促改革的需要，也是中国越来越深入融入全球化、参与国际竞争的需要。推动制度型开放，就应当从制度、规则、立法等方面打通各种壁垒，畅通国内国际“双循环”，扩大高水平对外开放，进一步推动高质量发展。在推进高标准市场体系建设进程中，应当以制度型开放为抓手，打通有利于国内国际“双循环”相互促进的要素流动通道，探索数据、人才、资本等要素有序跨境流动。社会政策规则、制度、立法的改革创新是数据、人才、资本等要素双向有序流动的促进和保障条件，理应成为推动制度型开放的重要组成部分。西方国家吸引人才都有一些优惠措施，其中很多涉及社会政策方面的优惠，不仅对当事人优惠，而且对符合条件的直系亲属优惠，即给予这类跨境流动人员以国民待遇。这样的举措不仅直接促进了人才的跨境流动，还间接带动了资本、数据的跨境流动和营商环境的改善，其成功经验值得我们借鉴。我国适应“双循环”的社会政策规则、制度、立法的改革也应当是双向乃至多边的、多层次、多元化的，这样的改革调整不可能一劳永逸，而是应当与时俱进。前者可以“一带一路”“RCEP”国家和地区为切入点，后者可以建设浦东自由贸易试验区、海南自由贸易区（港）等为切入点，取得经验，而后向全国推广。

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